EU bør suspendere associeringsaftalen med Israel

 

- Menneskerettighedsforpligtelser og inkonsekvens i samarbejdet mellem EU og Israel

 

EU har indgået en række aftaler med Israel, der betyder at Israel i dag har et meget nært og institutionaliseret samarbejde med EU. EU’s såkaldte associeringsaftale med Israel – der udgør det juridiske fundamentet for samarbejdet mellem parterne – forpligtiger Israel til at respektere menneskerettighederne. Samtidig har EU en politisk forpligtigelse til at reagere overfor overtrædelser af international lovgivning og fremme overholdelse af denne, samt en juridisk forpligtigelse til ikke at anerkende eller samtykke med Israels overtrædelser af interna­tional lovgivning.

 

Israel gør sig skyldig i alvorlige krænkelser af menneskerettighederne og den humanitære folkeret og bryder hermed sine aftaler med EU. Alligevel har EU belønnet Israel for dets handlinger; EU har ikke blot bibeholdt sin nære samarbejdsrelation til Israel, men har af flere omgange opgraderet denne via indgåelsen af nye samarbejdsaftaler.

 

Det sender et forkert signal: at Israels ulovlige handlinger ingen konsekvenser har for samarbejdet med EU. Det er i strid med EU’s forpligtelser under international lov såvel som under EU-lovgivningen, og det underminerer EU’s rolle som forkæmper for en international retsorden samt respekten for menneskerettighederne og den humanitære folkeret i Mellemøsten.

 

Derfor bør EU i overensstemmelse med sine forpligtelser under international lov og EU-lovgivningen – og i stedet for at belønne Israel for dets ulovlige handlinger:

 

·          Gøre det klart for Israel, at EU ikke kan acceptere Israels implementering af dets kontraktuelle relationer med EU på en måde, der strider imod menneskerettighederne og den humanitære folkeret

·          Forsikre at EU forhindrer implementeringen af EU's lovgivning på en måde der er bestemt af eller accepterer Israels ulovlige lovgivning og institutionelle praksis

·          Suspendere enhver yderligere opgradering af EU’s relation til Israel eller, hvis dette ikke har nogen effekt, suspendere selve associeringsaftalen, indtil Israel i praksis respekterer menneskerettighederne og den humanitære folkeret

 

 

Israels samarbejdsaftaler med EU

 

EU accepterede Israel som partnerstat i Euro-Middelhavspartnerskabet (EMP), bedre kendt som Barcelona-processen, i 1995. EMP blev indledt med underskrivelsen af Barcelona­-erklæringen og omfatter EU’s medlemsstater samt 11 lande i middelhavsregionen. Det over­ordnede mål med EMP er at skabe ’et område af dialog, udveksling og samarbejde, der garanterer fred, stabilitet og velstand’. Og Barcelona-erklæringen fastslår blandt andet, at parterne i EMP ’handler i overensstemmelse med FN’s charter og den universelle menneskerettighedserklæring samt andre forpligtelser under international lov’.

 

Den vigtigste ramme for samarbejdet mellem EU og EU’s middelhavspartnere er de bilaterale relationer, der er baseret på associeringsaftaler mellem EU og hver enkelt af middelhavslandende i EMP. Associeringsaftalerne sigter mod at etablere et frihandelsområde, men indeholder også et bredere sigte på for eksempel dialog om menneskerettigheder og demokrati, social integration, kampen mod terror samt migration.

 

EU’s associeringsaftale med Israel blev indgået i 1995 og trådte i kraft i 2000; hermed trådte også frihandelsaftalen mellem Israel og EU i kraft.

 

I 2003 lancerede EU en ny Europæisk Naboskabspolitik (ENP). Målet med ENP er at bringe EU’s nabolande tættere på EU via et øget samarbejde, samt at skabe stabilitet, sikkerhed og velstand for EU og EU's naboer. Målet er desuden at ENP skal bygge på – og være med til at skabe – en tilslutningen til fælles værdier som demokrati og respekten for menneskerettigheder. Det oprindelige fokus for ENP var de østeuropæiske lande, men efterhånden blev Middelhavslandene også inkluderet. EMP – og hermed EU’s samarbejde med Israel – er på den måde blevet underlagt ENP.

 

ENP er baseret på en bilateral tilgang, der formuleres i handlingsplaner. Handlingsplanerne bygger på associeringsaftalerne og dækker de samme samarbejdsområder. De forhandles mellem EU og hvert enkelt partnerland og strækker sig over tre til fem år. Hver handlingsplan er specifik for det enkelte land, selvom der er fælles elementer. Metoden der anvendes i handlingsplanerne er, at EU – sammen med partnerlandene – definerer en række mål og at opnåelsen af disse mål bringer nabolandene tættere på EU. Samtidig skal – eller bør - EU’s ambitioner om at integrere et partnerland tage hensyn til i hvilken grad de fælles værdier deles i praksis. Tilslutning til de fælles værdier – herunder respekt for menneskerettighederne – er, med andre ord, en betingelse for et tættere samarbejde.

 

Den første EU-Israel handlingsplan blev vedtaget i 2005 og skulle udløbe i 2008. Dens gyldighedsperiode blev forlænget indtil april 2009 for at give tid til forhandlingerne om en ny handlingsplan. I juni 2008 indvilligede EU i at opgradere sin relation til Israel. I forbindelse med krigen i Gaza blev forhandlingerne om opgraderingen/en ny handlingsplan imidlertid stillet i bero af ’praktiske årsager’; forhandlingerne blev ikke suspenderet officielt af EU. Det tjekkiske EU formandskab (der gerne vil opgradere) tør ikke foreslå at forhandlingerne genoptages nu, fordi andre EU lande i så fald vil kræve en officiel suspension. De officielle forhandlinger om en ny handlingsplan forventes først at blive genoptaget under det spanske EU-formandskab i 2010.  

Den nuværende EU-Israel handlingsplan indeholder kun en kort og generel reference til menneskerettighederne i sektionen om fælles værdier - uden at omtale et eneste specifikt handlingspunkt. Denne udeladelse står i skarp kontrast til handlingsplaner mellem EU og andre middelhavslande, så som handlingsplanen for EU og Marokko. Omtalen af menneskerettighederne i den nuværende EU-Israel handlingsplan er meget vag og generelt formuleret. Skønt respekten for menneskerettighederne og international lov har fundet vej til handlingsplanens tekst, er det således kun i form af uhåndgribelige formuleringer så som at ”samarbejde”, ”fremme” og ”undersøge”. Handlingsplanens svaghed og dens generelle karakter i relation til menneske­rettigheder gør det særdeles vanskeligt for EU såvel som menneskerettighedsorganisationer at moni­to­rere Israels menneskerettighedsadfærd.

Når – eller hvis - EU’s relation til Israel opgraderes er det ikke associeringsaftalen der opgraderes. Den forbliver som den er. Opgraderingen sker i kraft af nye aftaler og relationer, der indgås mellem EU og Israel, og som formuleres i en ny handlingsplan. Associeringsaftalen mellem EU og Israel udgør således fortsat det juridiske fundament for det bilaterale samarbejde mellem EU og Israel.

 

 

Israels menneskerettighedsforpligtelser i relation til samarbejdet med EU

 

Som allerede nævnt fastslår Barcelona-erklæringen, at parterne ’handler i overensstemmelse med FN’s charter og den universelle menneskerettighedserklæring samt andre forpligtelser under international lov’. Desuden nævnes respekten for menneskerettighederne og demokratiske principper som et ’essentielt element’ af alle EMP-associeringsaftalerne, hvilket gør respekten for menneskerettighederne juridisk bindende. I EU-Israel associeringsaftalens artikel 2 hedder det:

 

”Relationer mellem parterne, såvel som alle selve aftalens forordninger skal være baseret på respekt for menneskerettigheder og demokratiske principper som vejleder deres hjemlige og internationale politikker og konstituerer et essentielt element af aftalen.”

 

Associeringsaftalen forpligter, med andre ord, Israel til at respektere menneskerettighederne i Israels interne såvel som eksterne relationer, og denne forpligtelse er juridisk bindende.

 

En såkaldt ’ikke-udførelses klausul’ er føjet til artikel 2 i aftalen. Klausulen giver EU retmæssige midler til at tage ’passende forholdsregler’ i tilfælde af brud på aftalen; det vil sige til at indføre sanktioner eller suspendere aftalen i tilfælde af israelske brud på demokratiske principper eller menneskerettigheder.

 

Israels alvorlige og fortsatte brud på menneskerettighederne og folkeretten – senest under krigen i Gaza, og i årtier under besættelsen af Vestbredden og Gaza – er velkendte og veldokumen­terede. Det er således hævet over enhver tvivl, at Israel ikke lever op til sine forpligtelser i relation til associeringsaftalens artikel 2.

 

 

EU’s menneskerettighedsforpligtelser i relation til samarbejdet med Israel

 

Det er imidlertid ikke kun Israel, der har menneskerettighedsforpligtelser under samarbejdet med EU. Det har EU også. Og ligesom Israel undlader EU at leve op til sine forpligtelser.

 

For det første har EU en politisk forpligtelse til at til at reagere overfor overtrædelser af international lovgivning samt til at fremme overholdelsen af den humanitære folkeret. For det andet har EU en juridisk forpligtelse til ikke at anerkende eller samtykke med overtrædelser af international lovgivning.

 

Traktaten der ligger til grund for EU (Maastricht-traktaten) understreger, at EU bygger på principperne om frihed, demokrati og respekt for menneskerettigheder. EU's målsætning om at fremme menneskerettigheder og fundamentale friheder nævnes specifikt i traktatens kapitler om EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, samt i sektionen om udvikling og økonomisk, finansielt og teknisk samarbejde. Ifølge artikel 11.1 i Maastricht-traktaten er formålet med EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik således, ’at udvikle og konsolidere demokrati, retssamfundet og respekt for menneskerettigheder og fundamentale friheder’. Traktatens artikel 181a stipulerer at: ’Fællesskabspolitik på dette område skal bidrage til det generelle mål at udvikle og konsolidere demokrati og retssamfund, og målet at respektere menneskerettigheder og fundamentale friheder’.

 

International lov tilskriver tredjestater specifikke forpligtelser i relation til ulovlige handlinger begået af andre stater. EU’s lovgivning er baseret på de bestemmelser, der er indeholdt i international offentlig lov. EU er derfor forpligtet til at respektere disse bestemmelser som grundlag for ethvert engagement med partnerstater, inklusiv Israel.

 

Under international lov har EU en forpligtelse til at respektere og fremme respekten for menneskerettigheder i forbindelse med EU’s interne og eksterne politiker. Nærmere bestemt skal EU ikke blot forsikre sig, at de aftaler EU underskriver ikke har en negativ effekt på respekten for menneskerettighederne i tredjelande. EU skal også forsikre sig, at disse aftaler bidrager til etableringen af en retfærdig social orden og realiseringen af menneskerettighederne. Artikel 2 i EU-Israel associeringsaftalen er i overensstemmelse med denne forpligtelse. 

 

EU har pligt til ikke at anerkende ulovlige handlinger. EU er derfor forpligtet til ikke at deltage i foranstaltninger, der giver Israel margin til at implementere disse på en internationalt ulovlig måde – det vil sige ved at anvende dem i de besatte palæstinensiske områder. De israelske bosættelser er ulovlige ifølge international lovgivning og skal derfor ekskluderes fra de bilaterale relationer mellem EU og Israel. Israelsk lov anerkender imidlertid ikke bosættelserne som ulovlige, og skelner derfor ikke mellem bosættelser og Israel i relation til handelsaftaler og andre aftaler med EU.  

 

I relation til EU’s indsats for at fremme respekten for den humanitære folkeret og menneske­rettighederne er der en slående mangel på sammenhæng mellem EU’s deklarative diplo­mati (hvad EU siger) og EU’s operationelle diplomati (hvad EU gør) overfor Israel. EU’s deklarative diplomati lever op til EU’s forpligtelser i henhold til international lov (idet EU til stadighed fordømmer Israels brud på den humanitære folkeret og menneskerettighederne). Til gengæld har EU i en årrække forsømt at forhindre Israel i at implementere sine aftaler med EU på en måde, der krænker den humanitære folkeret og bidrager til alvorlige brud på menneske­rettighederne.

 

EU anerkender, at Israels implementering af landets egen nationale lovgivning i de besatte palæstinensiske områder er en overtrædelse af folkeretten, ligesom Israels oprettelse af bosættelser på besat palæstinensisk land er det. Alligevel har EU taget skridt som vil gøre Israel i stand til at fortsætte dets ulovlige implementering af EU-Israel associeringsaftalen i de besatte palæstinensiske områder, og således overtræde folkeretten gennem dets aftaler med EU. Fordi Israel insisterer på den ulovlige anvendelse af associeringsaftalen i de besatte områder og de ulovlige israelske bosættelser, har EU ikke været i stand til at ekskludere bosættelsesprodukter fra frihandelsaftalen med Israel. EU har anerkendt, at dette er i strid med EU-lovgivningen, idet EU ikke kan tillade, at produkter fra de internationalt ulovlige bosættelser toldbegunstiges. I adskillige år har EU imidlertid undladt at tage forholdsregler der kan sikre Israels korrekte implementering af frihandelsaftalen. I stedet for blev der, i 2005, indgået et såkaldt ’teknisk arrangement’ ifølge hvilket israelske eksportører skal skrive et givent produkts produktionssted samt postnummer på produktets ’oprindelsescertifikat’. Det er de europæiske toldmyndigheders opgave at kontrollere produktionsstedet på baggrund af en liste over bosættelser og deres postnumre, udarbejdet af Israel, for hermed at afgøre om en et givent produkt skal fritages for told eller ej. Hermed lægges den administrative byrde på EU. Hvad vigtigere er, blev arrangementet indgået for at tillade Israels fortsatte og ulovlige anvendelse af associeringsaftalen med EU i de besatte områder.

 

I forbindelse med det femte og sjette rammeprogram for teknologisk samarbejde har EU undladt at gribe ind over for israelske bosætter-foretagenders modtagelse af EU-støtte og overfor deres deltagelse i teknologiske samarbejdsprogrammer. Israels ulovlige politikker og nationale lov­givning indebærer, at det er muligt for firmaer baseret i bosættelser at deltage i ramme­programmerne. Det betyder, at EU-midler i strid med EU-lovgivningen tilfalder firmaer baseret i bosættelser, der er blevet etableret og/eller opererer i strid med international lovgivning. Europa-kommissionen, der er ansvarlig for rammeprogrammerne, har håndteret dette problem på samme måde, som den har håndteret sagen med oprindelsesregler. Kommissionen har således iværksat et screeningsarrangement, der igen tillader Israel at fortsætte den ulovlige anvendelse af aftalen, og som samtidig ikke formår at ’afsløre’ bosættelsesfirmaer der bruger dækadresser i Israel.

 

I forbindelse med det syvende rammeprograms vedtagelse har Europa-kommissionen afvist at have ansvar for at sikre, at institutioner og virksomheder der fysisk er beliggende i bosættelser på Vestbredden, men som er registreret eller har adresse i selve Israel, deltager i og modtager økonomisk støtte under det syvende rammeprogram.

 

Hermed implementeres centrale aspekter af Israels kontraktuelle relationer med EU på en international ulovlig måde. I en række tilfælde har EU implementeret sine forskellige engagementer med Israel på en måde, der har ladet israelske overtrædelser af internationale menneskerettigheder og humanitær lov forekomme. EU forhindrer ikke Israel i at gøre Israels privilegerede relation til EU gældende i de besatte palæstinensiske områder, og hermed støtter EU (implicit) denne ulovlige praksis. Desuden forhindrer EU ikke den effektive eksklusion af Israels palæstinensiske minoritets mulighed for at drage nytte af de EU-Israel samarbejdsinstrumenter, der inter alia har til formål at fremme respekten for menneske-rettigheder og demokratiske principper. Denne eksklusion gør sig gældende i kraft af Israels institutionaliserede diskrimination af den palæstinensiske minoritet i Israel.

 

I den praktiske implementering af sin udenrigspolitik overfor Israel underminerer EU hermed respekten for international lovgivning, og dermed også sine egne bestræbelser på at fremme Israels respekt for menneskerettighederne og overholdelse af den humanitære folkeret. Dette er i strid med intentionerne bag det internationale samarbejde, med EU’s egne politikker og principper, og med EU-lovgivningen.

 

EU forsømmer at forhindre EU's kontraktuelle relationer med Israel i at virke på en ulovlig måde, forårsaget af Israels ulovlige politiker, lovgivning og institutionelle praksis. Dette kan kun bidrage til at øge sandsynligheden for, at israelske brud på menneskerettighederne finder sted. Dette er ikke blot i uoverensstemmelse med Israels forpligtelser under EU-Israel associeringsaftalens artikel 2. Det er også i uoverensstemmelse med EU's egne forpligtelser under EU's lovgivning og under international lovgivning.

 

Danmarks størrelse og de begrænsede bilaterale relationer mellem Israel og Danmark gør Danmarks muligheder for at påvirke den israelske politik og praksis i de besatte palæstinensiske områder små. Derimod synes Danmarks deltagelse i EU-samarbejdet at åbne muligheden for en påvirkning af EU’s udenrigspolitik overfor Israel, så den i højere grad end tilfældet er nu, er i overensstemmelse med Danmarks såvel som EU’s egne politikker, principper og forpligtelser.

 

Aktuelt belønner EU i praksis Israel for dets alvorlige krænkelser af menneskerettighederne og den humanitære folkeret ved ikke blot at opretholde sin nære samarbejdsrelation til Israel, men ved til stadighed at opgradere denne relation. I stedet bør EU:

 

·          Gøre det klart for Israel, at EU ikke kan acceptere Israels implementering af Israels kontraktuelle relationer med EU på en måde, der strider imod menneskerettighederne og den humanitære folkeret.

·          Forsikre at EU forhindrer implementeringen af EU's lovgivning på en måde der er bestemt af eller accepterer Israels ulovlige lovgivninger og institutionelle praksis

·          Suspendere enhver yderligere opgradering af EU’s relation til Israel eller, dette ikke har nogen effekt, suspendere selve associeringsaftalen indtil Israel i praksis respekterer menneskerettighederne og den humanitære folkeret

 

EU skal ikke gøre dette for at straffe Israel. EU skal gøre det for at leve op til sine egne politikker, principper og forpligtelser, for ikke at sende det helt forkerte signal til Israel, for ikke at underminere EU’s rolle som forkæmper for en international retsorden, for ikke at underminere EU’s anseelse og indflydelse i Mellemøsten og for ikke at underminere respekten for menneske­rettighederne og folkeretten i regionen.